(W)Legislacja Administracyjna, Wszystko i nic
[ Pobierz całość w formacie PDF ]
Legislacja administracyjna składa się z dwóch części:
· legislacja ogólna
· technika legislacyjna
Akt legislacyjny- prawo obowiązujące prawo administracyjne jest tworzone w bardzo złożony sposób.
Proces legislacyjny- składa się z zasad abstrakcyjnych i generalnych, które to zasady określają stosunek wzajemny aktów legislacyjnych.
Akt legislacyjny- jest podstawowym składnikiem procesu legislacyjnego wydany przez organ państwa, który może mieć np.: formę ustawy.
Typologia aktów legislacyjnych- określa nam rodzaje aktów, aktów prawotwórczych powszechnie obowiązujących.
SYSTEM PRAWA W PROCESIE LEGISLACJI
Możemy określić poprzez ustrój gospodarczy strukturę prawa i instytucje prawne tego systemu oraz położenie poszczególnych instytucji prawnych w ramach tego systemu.
System prawa- jest zbiorem norm prawnych obowiązujących w określonym państwie opartych na wspólnych zasadach, przy czym części tego zbioru są ze sobą powiązane szeregiem zależności. Podstawową częścią systemu prawa jest norma prawna.
Słowo system w procesie legislacyjnym oznacza uporządkowanie różnego rodzaju więzi i w zależności od tego proces legislacyjny możemy traktować jako strukturę normatywną, hierarchiczną albo legislację możemy traktować w systemie doktrynalnym czyli oparty na podziale prawa na gałęzie.
Polityka prawotwórcza(polityka legislacyjna)- oznacza zasady tworzenia prawa określające mechanizm organizacyjno- proceduralny tworzenia prawa. Ta polityka legislacyjna musi posiadać w sobie cechy racjonalności.
Elementy(warunki) racjonalnej legislacji- są wspólne dla wszystkich gałęzi prawa, wspólność tych warunków wynika ze wspólnoty celu prawa. Cele i zadania prawa są uszczegółowiane na gruncie poszczególnych gałęzi prawa. Wśród tych celów i warunków mają okoliczności ekonomiczne w jakich są tworzone przepisy prawa, czasami te okoliczności mają dominujące znaczenie w procesie legislacyjnym. Warunki polityczne(członkostwo w UE), społeczne, ponadto racjonalny legislator powinien również liczyć się z określonymi warunkami technicznymi, które określają zasadę techniki legislacyjnej albo techniki prawodawczej. W procesie legislacyjnym przy projektowaniu aktów prawnych należy brać pod uwagę obiektywne szanse wykonania tych że aktów prawnych tzn. twórca normy prawnej bądź aktu prawnego powinien rozpoznać rzeczywiste potrzeby i możliwości normatywnego wkroczenia w określoną dziedzinę stosunków np.: gospodarczych, społecznych czy środowiskowych.
Przy tworzeniu, opiniowaniu i redagowaniu projektu aktu legislacyjnego należy się liczyć także z istniejącym kontekstem prawnym(systemowym), którego częścią ma być projektowana norma prawna to znaczy, że nowa nazwa prawna, przepis, akt prawny nie powinna wprowadzać unormowań sprzecznych z innymi normami prawnymi tego systemu prawa.
Wielość podmiotów procesu legislacyjnego- dla jakości procesu legislacyjnego istotne znaczenie ma liczba podmiotów upoważnionych do stanowienia przepisów prawa to znaczy, że im więcej podmiotów prawotwórczych tym liczniejszy staje się zbiór przepisów prawnych zawierających normy wadliwe, nieadekwatne do potrzeb normy sprzecznej pod względem kompetencyjnym i proceduralnym.
Negatywne cechy legislacji(ułomności)
· traktowanie prawa jako środka osiągnięcia bieżących, doraźnych celów w zakresie administrowania
· zbędny wzrost obszaru reglamentacji prawnej
· rozdzielenie regulowanej materii dotyczącej administracji
Sposobem na wyeliminowanie tej ułomności powinna być racjonalna polityka legislacyjna, która powinna się opierać na działaniach zaplanowanych.
Hierarchia celu- powinna służyć do skoordynowania działalności wielu podmiotów uczestniczących w procesie legislacyjnym. W planowaniu procesu legislacyjnego powinien być zawarty długofalowy program prawotwórczy. Program ten powinien umożliwić rozbudowywanie, powiększenie prawa w sposób racjonalny.
Hierarchizacje zadań legislacyjnych- rozkładanie ich w czasie oraz koncentracje prac na zagadnieniach najważniejszych.
Hierarchizacja- pozwala w szczególności na wybór aktów prawnych, które należy wydać w pierwszej kolejności. Proces legislacyjny skupia swoje wysiłki na kierunkach np.: rozwoju państwa, rozwoju gospodarczego, którym nadano priorytet. Hierarchizacja jest elementem procesu doskonalenia prawa. W procesie hierarchizacji ogromne znaczenie ma właściwe ustalenie terminów przygotowania poszczególnych aktów prawnych. Planowanie procesu legislacyjnego przyczynia się także do zmniejszania rozmiarów działalności prawotwórczej, można to osiągnąć poprzez niedopuszczanie aktów zbędnych. Dążenie do redukowania, zmniejszenia legislacji dotyczy zarówno aktów nowych jak i również aktów nowelizacyjnych. Przy aktach nowelizacyjnych chodzi o zmniejszenie ilości zmian przepisów obowiązujących, to wszystko powoduje zwiększenie stabilności samego prawa.
Następna cecha procesu legislacyjnego jest związana z ograniczeniem działalności prawotwórczej, polegająca na eliminowaniu zbędnych regulacji w początkowej fazie pracy legislacyjnej.
Doskonalenie systemu prawa poprzez uporządkowanie zbioru norm może mieć postać
· kodyfikacji prawa
· unifikacji
· konsolidacji prawa
Kodyfikacja- jest zjawiskiem jak najbardziej pożądanym w procesie legislacji, sprzyja porządkowaniu prawa, zmniejszenia ilości tych przepisów, zwiększa przejrzystość, powoduje że prawo uzyskuje cechy kompleksowości.
Formalizacja procesów prawotwórczych- jest realizowana w sposób formalny, zamknięty w granicach procesu legislacyjnego to oznacza, że proces nie może być realizowany w sposób dowolny. Wprowadzenie zmian do procesu legislacyjnego najczęściej wiązałoby się ze zmianą Konstytucji, ze zmianą źródeł prawa czy też zmianą kompetencji organów prawotwórczych to znaczy Sejmu i Senatu. Proces legislacyjny jest zinstytucjonalizowany czyli prawo jest tworzone przez te instytucje i organy państwa, które posiadają konstytucyjną podstawę do działania.
KODYFIKACJA JAKO FORMA
Kodeks- pojęcie łacińskie, posiada dwa znaczenia:
1. znaczenie pień drzewa
2. znaczenie drewniana tabliczka, księga lub spis
Z tego powodu w języku prawniczym określono zbiór przepisów prawnych stanowiących zrąb regulacji w danej dziedzinie.
Kodyfikacja- oznacza czynność, której celem jest spisanie, połączenie w jednej księdze przepisów prawnych.
Na gruncie legislacji administracyjnej pojęcie kodyfikacji może być używane dla określenia pewnego typu działania lub procesu(legislacyjnego)- ujęcie dynamiczne kodyfikacji, natomiast drugie ujęcie to ujęcie statyczne kodyfikacji- mamy opisanie celu lub rezultatu działania.
Inkorporacja lub kompilacja- jest to systematyzacja polegająca na łączeniu norm bądź aktów prawnych w pewne zbiory bez zmiany ich pierwotnej treści.
Porządkowanie zbiorów oparte są o pewne kryteria;
· alfabetyczne
· chronologiczne
· hierarchiczne
· rzeczowe(przedmiotowe)
Unifikacja- rozumiana jest szeroko jako proces ciągły, którego celem jest zespolenie i ujednolicenie przypadkowo niepotrzebnie zróżnicowanych rozwiązań prawnych. W wyniku unifikacji te rozproszone rozwiązania prawne powinny wyrażać to co jest trwałe, typowe, konieczne w przepisach prawa. Oprócz tego znaczenie unifikacji w ujęciu techniczno- systematyzyjnym(wąskie ujęcie unifikacji) i oznacza ono zastąpienie zróżnicowanych terytorialnie uregulowań prawnych występujących na obszarze danego państwa jednolitym systemem prawa.
Konsolidacja- polega na takim porządkowaniu prawa administracyjnego, które zmierza do zespolenia w jednym nowym akcie prawnym dotychczas obowiązujących norm rozproszonych w różnych aktach prawnych. W tym nowym akcie prawnym te normy są odpowiednio uporządkowane redakcyjnie ale nie są zmieniane w sposób metoryczny.
Konsolidacja- często nazywana jest małą kodyfikacją albo częściową kodyfikacją.
Kodyfikacja- w znaczeniu szerokim zawiera w sobie wszystkie wyżej wymienione zabiegi porządkowania i systematyzacji prawa administracyjnego.
Kodeks- jest najwyższa formą i rezultatem procesu kodyfikacji i kodeks powinien charakteryzować się cechą(jedności części w całości).
Celem podstawowym kodyfikacji jest ujednolicenie, usystematyzowanie oraz ustawodawcza racjonalizacja procesu legislacyjnego. Według powszechnego przekonania prawo administracyjne nie było i nie może być skodyfikowane w całości. Z drugiej strony stan regulacji prawno- administracyjnej rodzi poczucie niepewności, braku stabilności prawa administracyjnego a to z kolei wynika ze zmniejszających się warunków działań administracji i z tego powodu rozważania na temat kodyfikacji prawa administracyjnego w całości pozostaje tylko w sferze postulatów. Natomiast możliwa jest częściowa kodyfikacja np.: kodeks postępowania administracyjnego. Każdy system skodyfikowany w swoim założeniu sprzyja myśleniu, łącznemu usystematyzowaniu i system skodyfikowany jest jednocześnie zaprzeczeniem segmentowości, sektorowości prawa administracyjnego.
KONCEPCJE OGÓLNYCH PRZEPISÓW ADMINISTRACYJNYCH
Porządkowanie legislacji administracyjnej może się odbywać poprzez zespalanie(łączenie) przepisów materialno- prawnych w oparciu o kryterium przedmiotowe. Dzięki temu może stworzyć część ogólną prawa administracyjnego.
Na tworzenie legislacji administracyjnej- nie możemy patrzeć tylko z zasad techniki prawodawczej, ponieważ te zasady odnoszą się jedynie do stanowienia przepisów prawa obowiązującego. Z taką techniką legislacyjną wiąże się określone rygory, które służą takiemu sformułowaniu tekstu prawnego aby odpowiadał on celom, które są uruchamiane przy rozpoczęciu tworzenia prawa. Technika prawodawcza jest środkiem doskonalenia prawodawstwa w ogóle. Wszystkie wymogi jakie stawia się przed procesem prawotwórczym(legislacyjnym)- one skupiają się w modelu racjonalnego prawa.
Na model racjonalnego prawa składają się czynności, które następują kolejno po sobie:
· precyzyjne określanie celu w ten sposób aby można było wybrać środki służące jego osiągnięciu
· wybranie tych środków
· ustalenie, które z potencjalnych środków osiągnięcia celu mogą być środkami prawnymi
· wybór określonego środka prawnego
· sformułowanie przepisów obowiązującego prawa
Prawo administracyjne- jako przedmiot legislacji jest dziedziną bardzo złożoną a to z kolei pozostaje bez wpływu na przebieg tego procesu.
O złożoności legislacji w administracji- należy powiedzieć, że zakres zjawisk, zagadnień regulowanych przez prawo administracyjne jest bardzo szeroki i niejednorodny. Część tych zagadnień dotyczy finansów publicznych, gospodarki, spraw socjalnych i one wymagają odrębnej regulacji prawnej, która oparta jest na władztwie administracyjnym. Odejście legislacyjne do regulacji tych zagadnień wymaga ciągłego uwzględnienia celów politycznych, gospodarczych i społecznych państwa. Dla jakości procesu tworzenia prawa administracyjnego niesłychanie ważna jest znajomość celu, który stawia się przed normami tego prawa. W zależności od tych celów pozostają normy prawa administracyjnego o różnym charakterze(są to normy ustrojowe, materialne i proceduralne), pod tym względem normy prawa administracyjnego różnią się od innych nie tylko, że należą do prawa publicznego. Różnica występuje również także w zakresie źródeł prawa administracyjnego. Nie bez znaczenia jest również fakt, że prawo administracyjne nie ma normatywnie ujętej części ogólnej.
PRAWO ADMINISTRACYJNE JAKO PRZEDMIOT LEGISLACJI
Zagadnienia objęte prawem administracyjnym nie posiadają jednorodnego charakteru. Administracja publiczna obejmuje zespół zagadnień związanych z zarządzaniem państwem i jego sprawami.
Prawo administracyjne jest przede wszystkim działem gałęzi prawa w ramach systemów obok takich jak:
· prawo cywilne
· prawo karne
· prawo finansowe
Podmiotami praw administracyjnych są jednostki organizacyjne objęte uprawnieniami lub obowiązkami administracyjno- prawnymi. W przepisach tego prawa dominują normy odwołujące się do sfery władztwa administracyjnego z uwzględnieniem elementów konsydaliacji i mediacji.
KONSTRUKCJA NORMY PRAWA ADMINISTRACYJNEGO
W procesie tworzenia przepisów prawa administracyjnego istotne znaczenie ma charakter ustrojowy, materialny i proceduralny(prawa administracyjne).
Każdy przepis prawa administracyjnego musi być osadzony w ramach rozwiązań ustrojowych administracji, następnie w nawiązaniu do proceduralnych możliwości wynikających z prawa administracyjnego(prawa i obowiązki). Prawo administracyjne musi ustalać zasady i tryb postępowania przy rozstrzyganiu sytuacji prawnej podmiotu.
PODSTAWOWE PROBLEMY LEGISLACJI ADMINISTRACYJNEJ
W oparciu o kryterium czasu, możemy wyróżnić dwie grupy problemu legislacji administracyjnej:
1. Pierwsza grupa ma charakter stały i niezależny od sytuacji danego państwa i stanu jego prawa administracyjnego
2. Druga grupa dotyczy wyraźnie określonego etapu rozwoju państwa i jego prawa administracyjnego
Pierwsza grupa problemów- jest związana z przedmiotem legislacji administracyjnej i jej cel. Jest to związane z istnieniem przekonania o łatwości i skuteczności osiągania celu w dziedzinie prawa administracyjnego za pomocą nakazu i zakazu. Oznacza to, że przepisy prawa administracyjnego zbyt często są traktowane instrumentalnie, głównie dla osiągnięcia doraźnych celów np. politycznych, gospodarczych. Takie podejście do legislacji administracyjnej oznacza, że często i chętnie prawodawca sięga do instrumentu polegającego na tworzeniu nowych przepisów. Z tego wynika również, że przepisy prawa administracyjnego są traktowane instrumentalnie głównie dla osiągnięcia tych celów. Taki stan nie sprzyja utrzymywaniu stabilności obowiązywania przepisów prawa administracyjnego.
Każdy z projektujących podmiotów nowe przepisy z dziedziny administracji publicznej chce osiągnąć postawiony przez siebie cel(resortowe przepisy prawa administracyjnego), np. inny cel może mieć:
· Ministerstwo Gospodarki
· Resort Środowiska
· Resort Administracji i Spraw Wewnętrznych
Często cele na gruncie prawa administracyjnego są wewnętrznie sprzeczne ze sobą i prowadzą one do wywołania niezamierzonych skutków. Tak się dzieje zwłaszcza wtedy gdy projekty poselskie konkurują z projektami rządowymi. To również może być związane z tym, że pewne zadania administracyjne próbuje się regulować poza ustawami. Stabilność prawa administracyjnego trudno jest zapewnić nie tylko ze względu na zmienność celu i działań w polityce państwa ale także z powodu inflacji i dezaktualizacji przepisów tego prawa. Problemy legislacji administracyjnej zawsze trzeba oceniać na tle sytuacji danego państwa i stanu jego prawa. Te problemy różnią się od siebie wtedy gdy główną troską państwa jest np. ochrona istniejącego porządku prawnego a inne problemy są wtedy kiedy państwo zmierza do zmiany tego porządku prawnego.
W pierwszym przypadku działania w ramach legislacji administracyjnej polegają na zapewnieniu stabilności obowiązywania przepisów prawa(np. Szwajcaria).
W drugim wypadku legislacja zmierza do zniesienia dotychczasowych przepisów i zastąpienie ich nowymi. Wtedy mamy doczynienia z dużą dynamiką działalności legislacyjnej.
W każdym z tych dwóch przypadków mamy doczynienia z zastosowaniem różnych działań, to powoduje np. konieczność zastępowania jednych ustaw drugimi, powoduje to potrzebę całkowitego eliminowania systemu prawnego rozwiązań, które nie przystają do nowego ustroju politycznego, gospodarczego oraz zastępowaniu ich rozwiązaniami, które nie były znane w poprzednim ustroju.
Prawo administracyjne trudno jest normować, regulować skoro ono nie ma części ogólnej. Odrębne problemy administracji legislacyjnej pojawiają się w związku z nową integracją polityczną, gospodarczą w ramach UE. Jednym z warunków tej integracji jest wyrównywanie konieczności zbliżenia harmonizacji prawa wewnętrznego z prawem UE.
ZASADY TWORZENIA PRAWA ADMINISTRACYJNEGO
Te zasady obejmują złożone w zespół wielu czynności i zwykle wyróżnia się cztery następujące po sobie fazy tworzenia prawa administracyjnego:
1. Faza inicjowania prac prawotwórczych
2. Faza projektowania aktów prawotwórczych
3. Faza ustanawiania tych aktów
4. Faza ich ogłaszania
Oprócz tych faz istotne znaczenie ma oparcie procesu legislacyjnego na pewnych zasadach- zasady tworzenia prawa. Te zasady są rezultatem myśli prawniczej skoncentrowanej na samym procesie tworzenia prawa a nie na jego normach. W takim znaczeniu zasady tworzenia prawa są zbiorem twierdzeń dotyczących procesu prawotwórczego i stanowią one element polityki tworzenia prawa. Te zasady uznaje się także za dyrektywy obowiązujące uczestników procesu prawodawczego, które wyznaczają oczekiwania wobec prawa.
Te zasady mają zapewnić(w procesie legislacyjnym):
· adekwatność stanowionego prawa do woli i interesów ich adresatów
· maksymalizację efektywności prawa
· racjonalizację procesu prawodawczego
Te zasady są różnie klasyfikowane(dzielone na grupy)-występują cztery grupy tych zasad:
1. gwarantuje realizację za pośrednictwem prawa administracyjnego najważniejszych wartości społeczno- gospodarczych w danym państwie
2. powinna służyć umacnianiu autorytetu prawa i powinna zapewniać jego społeczną efektywność
3. powinna utrwalać system prawa administracyjnego i jego poprawną strukturę i prawniczą jakość
4. powinna służyć rozwijaniu świadomości prawa
Te cztery grupy zasad dotyczą procesu tworzenia prawa administracyjnego bez względu na jego przedmiot.
Prawo administracyjne- jest dziełem prawa, do którego odnoszą się zasady działania administracji, wyodrębnienie tego działu prawa powoduje trudności związane ze sformułowanie, jego zasad ogólnych.
1. Respektowanie praw i obowiązków obywatelskich a zwłaszcza granic ingerencji administracji i ich sferę
2. Przewidywanie krótkookresowych i długookresowych skutków regulacji administracyjno- prawnej
3....
[ Pobierz całość w formacie PDF ]